對審計回避制度的思考

時間：2024-08-27 00:27:58 審計畢業論文

對審計回避制度的思考

獨立性是審計的生命線，而審計回避則是審計人員保持獨立性的一個堅強基石。《中華人民共和國審計法》（以下簡稱《審計法》）第十三條規定了審計人員辦理審計事項實行回避的制度。《中華人民共和國審計法實施條例》（以下簡稱《審計法實施條例》）第十一條作了進一步的規定，明確了審計人員辦理審計事項應當回避的三種情形。審計回避制度的設立對保證審計人員的獨立性、審計項目的質量、規避審計風險有著極其重要的作用。但目前我國各級審計機關對審計回避沒有給予應有的重視，審計回避制度的現狀令人擔憂。應當回避卻沒有回避的現象頻頻發生。嚴重影響審計人員的獨立性，制約了審計質量的提升，惡化了審計機關的權威與形象。
原因分析
　　筆者認為影響我國審計回避制度執行與落實的原因主要有三個：
　　一是各級審計機關與審計人員對審計回避沒有給予應有的重視，審計回避意識不強，甚至根本沒有回避意識。且目前我國各級審計機關普遍按行業分類設置審計業務部門，審計人員的組成局限于本業務部門，如果實行回避制度，個別項目，有可能組成不了一個完整的審計組，何況現在各級審計機關由于編制的關系，一線審計人員明顯偏少。為完成審計項目，有時想執行回避制度也難以執行。
　　二是現行的回避制度存在缺陷，不能很好地約束各級審計機關與審計人員自覺執行。
　　其一，體系不完整。筆者查閱了現行的所有審計法律、法規，發現有關審計回避的規定僅在審計法、審計法實施條例、《國家基本審計準則》中有幾條并不具體的規定，并無一個具體的、可操作的專門規定。現行的審計回避制度可以說是一個做樣子的擺設。
　　其二，不具有可操作性。由于沒有一個具體的、可供實際操作的專門規定，現行的審計回避制度對審計回避如何申請、審查、決定等如何操作沒有明確規定。基層審計機關與審計人員對此想執行，也難以執行。
　　其三，沒有法律強制力。現行的審計回避制度對違反審計回避的行為沒有明確其應承擔的法律責任。因而制約了回避制度的落實與執行。各級審計機關對違反審計回避制度的行為不僅不認為是違法行為，甚至認為是不循私情、光正不阿的先進榜樣。這真是對審計回避制度的莫大諷刺。
　　三是被審計單位沒有依法實施監督。法律雖然授予了被審計單位申請回避的權力，但其出于本單位利益的考慮，秉著人熟好辦事的理念，往往也不愿對此實施監督。
完善審計回避制度的思考
　　一、加強認識，樹立審計回避意識。各級審計機關和審計人員應當從維系審計工作的生命力，保護審計權威與形象的高度上充分認識審計回避的重要性，切實樹立審計回避意識。強化執行審計回避制度的自覺性。杜絕哪種把違反審計回避制度的行為當成是不循私情、光正不阿的先進榜樣現象再度發生。
　　二、深化審計系統內部改革，打破以行業分類設置職能業務部門的機構設置體系，建立以審計組長為主體的新型運行機制，審計組長可以在本機關范圍內選聘審計組成員。這樣可以有效地防止因實行回避制度，而出現個別項目無法組成合適的審計組的情況發生。同時，如果即使出現此類情況，可以采用報請上級審計機關，進行交叉審計，或者借助中介審計機構的力量進行審計。
　　三、對現行的審計回避制度加以完善，國家審計署應當制定一個完整的、有可操作性的《關于審計回避的規定》。筆者對此提出一些不成熟的觀點與建議，以供參考。
　　1、審計回避的情形。《審計法實施條例》第十一條規定了三種應當回避的情形。《國家基本審計準則》對上述三種情形做出了明確解釋。筆者認為還應當增加崗位回避。因為一個審計組，如果長期審計同一單位，很有可能與之建立特殊關系，從而影響其獨立性。而設立審計回避制度的初衷就是從制度上控制各種特殊關系對審計人員獨立性的影響。因此有必要實行崗位輪換。此外還應當要明確評判標準，筆者認為判斷是否應當回避的標準有兩個：一是審計人員與被審計單位或審計事項是否有直接利害關系。有就應當回避。二是是否可能影響公正執行公務，是就應當回避。這兩個標準只要符合其中之一，就應當回避。
　　2、審計回避的范圍。審計回避的對象，《審計法》、《審計法實施條例》未作明確規定，筆者依據對《審計法》、《審計法實施條例》的理解，審計回避的范圍應限于實施審計事項的有關審計工作人員，具體包括：審計組成員、復核人員（包括業務部門復核人員與審計機關復核機構的復核人員）、重大審計事項參與研究討論的審計業務領導小組成員、聽證人員、復議人員（聽證與復議的回避已有專門規定，在此不作闡述）、審簽審計文書的分管領導。對審計回避對象的確定，要從以下三個方面予以考量：一是要保證審計工作的公正性與獨立性，二是要有利于審計工作的正常開展，三是要有利于審計處理處罰的落實。
　　3、審計回避的方式。《審計法實施條例》第11條規定了兩種回避方式，即自行回避與申請回避。筆者認為除上述兩種回避方式外，還應增加責令回避方式。只有這樣，才能在最大程度上避免違反審計回避行為的發生。
　　4、審計回避的審查程序。對審計回避的審查，《審計法》《審計法實施條例》《國家審計準則》均未做出相關規定。筆者認為：對審計回避的審查應當分為審計機關自查與被審計單位監督。審計機關自查應當貫穿審計事項的始終，即從實施審計調查，編制審計方案時開始，直至發出審計意見書和審計決定書并執行完畢時止，重點在審計準備與現場審計階段。審計機關應當將審計回避納入審前調查的一項重要內容。在此基礎上再確定審計組成員及其他人員。審計組組長在編制方案、草擬審計通知書時，應當對審計組成員是否存在有回避情形進行審查，并做出說明。在現場審計時，審計組成員要保持高度的審計回避意識，發現存在回避情形時，應及時依規做出處理。法規復核部門在審簽審計通知書，復核審計組現場審計證據，審計工作底稿時，應當將是否存在回避情形作為重點審查。
　　在向被審計單位下發審計通知書時，應當依法履行告知義務。申請回避既是被審計單位的依法享有的權力，又是被審計單位依法監督審計機關的義務。向被審計單位告知申請回避權是審計機關必須履行的一項義務。但目前審計機關普遍未履行這一義務。
　　5、審查回避申請的時限。有關審計法規沒有明確規定審查回避申請的時限。筆者建議，對于申請回避（包括自行回避與申請回避）的審查決定，應當規定一個期限，審計機關應當在規定的期限內予以審查答復，超過規定期限未決定的，應當視為同意。這個期限，筆者建議確定為三個工作日較為合適，太長不利于審計工作開展，太短難以進行仔細審查。
　　6、審計回避的決定。《審計法實施條例》第十一條作了如下規定：審計人員的回避，由審計機關負責人決定；審計機關負責人的回避，由本級人民政府或者上一級審計機關負責人決定。筆者認為該規定不便操作。同時與審計組長負責制相悖。為此建議實行分級決定制，即：審計組其他成員的回避由審計組組長決定；審計組組長與其他人員的回避由審計機關法制復核機構負責審查，報請審計機關負責人決定；對審計機關負責人的回避應由上級審計機關負責人決定。對審計機關負責人的回避一般不必報請同級人民政府決定，因為審計工作是一項業務性極強的工作，同級人民政府對審計回避的審查欠缺相應的專業知識與專業判斷力，不一定能做出正確的判斷。對責令回避應當由本級審計機關復核部門提出，報請審計機關負責人審查決定。上級審計機關在檢查下級審計機關工作時，發現有應當回避而未實行回避時，應當要求下級審計機關予以糾正，必要時可實行責令回避。
　　對審計機關做出的回避決定（含責令回避）不服的，應當允許復議一次。由審計組組長決定的，可由法規復核部門復議，由審計機關負責人決定的，可由審計機關復核領導小組集體復議，必要時，可提請上級審計機關復議。由上級審計機關決定的，應由上級審計機關復議。復議期間，原決定仍然有效，對回避決定的復議應當以一次為限，復議決定即為最終決定。
　　7、法律責任。建立法律責任追究制度是落實執行審計回避制度的保障。當前審計回避制度沒有得到切實執行的根本原因，就是違反回避制度也不必承擔法律責任。筆者認為應當對違反審計回避制度的審計機關及審計人員所要承擔相應的法律責任予以明確。建立法律責任追究制度應當從以下三個方面予以考慮：一是要明確審計機關不得依據違反審計回避制度的審計人員所獲取的審計證據做出審計處理。如審計機關依據上述審計證據做出審計評價與審計處理，不論其結果是否正確，在法律上應一律視為無效，即程序違法，結果無效。二是對審計人員應當回避、而不主動申請回避的，審計機關應當責令回避。并視情節輕重給予相應的行政處分。三是對審計回避人員在決定回避前已獲取的審計證據，應當分情況進行處理。對審計事項有重大影響的，應當另行獲取審計證據。

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