關(guān)于2016年新居住證制度的分析
評(píng)論:完善居住證制度是一個(gè)動(dòng)態(tài)平衡
國(guó)務(wù)院近日公布《居住證暫行條例》，明確地方政府要為居住證持有人提供義務(wù)教育、基本公共就業(yè)服務(wù)等六項(xiàng)基本公共服務(wù)，以及辦理出入境證件、機(jī)動(dòng)車(chē)登記等七項(xiàng)便利，并逐步擴(kuò)大提供公共服務(wù)和便利的范圍，提高服務(wù)標(biāo)準(zhǔn);同時(shí)明確了持證人申請(qǐng)登記居住地常住戶(hù)口的銜接通道及各類(lèi)城市確定落戶(hù)條件的標(biāo)準(zhǔn)。
從各地多年來(lái)實(shí)施帶有一定歧視意味的暫住證制度，到探索作為暫住證“升級(jí)版”的居住證制度，再到統(tǒng)一的“國(guó)家版”居住證制度正式出臺(tái);從公民到其他城市居住半年以上，符合有合法穩(wěn)定就業(yè)等三個(gè)條件之一的，可以申領(lǐng)“福利含金量”接近戶(hù)口本的居住證，到居住證持有人符合條件的可以申請(qǐng)本地戶(hù)口，每一步都見(jiàn)證了城市化進(jìn)程的足音。
國(guó)家層面和地方政府實(shí)施什么樣的居住及戶(hù)籍政策，反映了政府和外來(lái)常住居民之間的一種特定關(guān)系。一方面，政府需要外來(lái)常住居民在城市就業(yè)創(chuàng)業(yè)，為城市經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展做貢獻(xiàn)，包括為城市增加GPD、拉動(dòng)消費(fèi)、充實(shí)社保基金、增強(qiáng)城市發(fā)展活力等;另一方面，政府要為外來(lái)常住居民的就業(yè)創(chuàng)業(yè)、義務(wù)教育、醫(yī)療衛(wèi)生、文化體育、行使法律權(quán)利等提供基本公共服務(wù)、便利和保障，逐漸使外來(lái)常住居民享受到與本地戶(hù)籍居民大體接近或相當(dāng)?shù)姆⻊?wù)、福利和權(quán)利。
簡(jiǎn)單地看，這種關(guān)系可以視為城市政府和外來(lái)常住居民之間的“交換”，即后者通過(guò)為城市發(fā)展做貢獻(xiàn)，“換取”前者提供的各項(xiàng)公共服務(wù)、便利和保障，越是符合城市功能定位和發(fā)展需要的外來(lái)常住居民，被認(rèn)為對(duì)城市發(fā)展做出的貢獻(xiàn)越大，政府為之提供的服務(wù)、便利和保障就會(huì)越多，直至與本地戶(hù)籍居民享受的服務(wù)、福利和權(quán)利完全等同。在理想狀態(tài)下，這種“交換”關(guān)系對(duì)雙方而言是平等的，但現(xiàn)實(shí)生活中，由于政府往往處于強(qiáng)勢(shì)主導(dǎo)地位，使得天平更容易偏向政府一邊。因此，現(xiàn)在實(shí)行居住證制度，更需要政府積極主動(dòng)地履行職責(zé)、創(chuàng)造條件，不斷擴(kuò)大提供公共服務(wù)、便利和保障的范圍。
所以，城市政府與外來(lái)常住居民之間的關(guān)系，在居住證制度上主要就是一種動(dòng)態(tài)平衡。其一，要把握城市化進(jìn)程帶來(lái)的人口集中與城市資源承載能力之間的平衡。城市是人群聚集的結(jié)果，隨著城市聚集人口越來(lái)越多，交通擁堵、空氣污染、治安混亂、水電氣供應(yīng)不足、貧民窟泛濫等“大城市病”也日益嚴(yán)重，這在發(fā)達(dá)國(guó)家的城市化進(jìn)程中已有沉痛的教訓(xùn)。有鑒于此，居住證制度應(yīng)當(dāng)實(shí)行“分而治之”，對(duì)小城鎮(zhèn)、中小城市的人口流動(dòng)應(yīng)重在放松，并可適度引導(dǎo)人口集中，對(duì)大城市、特大城市的人口集中則應(yīng)適度調(diào)控，避免人口“超載”導(dǎo)致城市資源嚴(yán)重匱乏，避免城市化進(jìn)程因人口、資源關(guān)系嚴(yán)重失衡而跑偏翻車(chē)。
其二，要把握本地戶(hù)籍居民權(quán)益與外來(lái)常住居民權(quán)益之間的平衡。本地戶(hù)籍居民中，有的是土生土長(zhǎng)的“原住民”，有的最初也是外來(lái)人口，后來(lái)落戶(hù)成為本地戶(hù)籍居民，他們都是城市的“原住民”，是城市人口的存量，外來(lái)常住居民則是城市人口的增量。在服務(wù)供給與權(quán)益保障的排序上，應(yīng)當(dāng)尊重歷史，考慮“先來(lái)后到”，以“原住民”優(yōu)先，外來(lái)人口其次。在此基礎(chǔ)上，通過(guò)政府、社會(huì)和全體居民的.持續(xù)努力，不斷增進(jìn)外來(lái)常住居民的權(quán)益，才能從“原住民”與外來(lái)人口的權(quán)益保障平衡中，不斷接近并最終實(shí)現(xiàn)兩者權(quán)益保障的均等化、一體化。
居住證是教育公平的一塊“墊腳石”
隨著居住證制度的實(shí)施，我國(guó)學(xué)生所享有的教育公平和就業(yè)公平會(huì)進(jìn)一步提升，但要完全消除戶(hù)籍政策的影響，全面推進(jìn)教育公平，還需持續(xù)攻關(guān)。
從明年1月1日起，我國(guó)眾多民眾的生活中將正式增加一個(gè)新名詞——居住證。國(guó)務(wù)院日前正式公布《居住證暫行條例》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)《條例》)。《條例》明確，公民離開(kāi)常住戶(hù)口所在地，到其他城市居住半年以上，符合有合法穩(wěn)定就業(yè)、合法穩(wěn)定住所、連續(xù)就讀條件之一的，可以依照規(guī)定申領(lǐng)居住證。
根據(jù)《條例》，持有居住證者享有的基本公共服務(wù)和便利主要有：一是義務(wù)教育、基本公共就業(yè)服務(wù)等九項(xiàng)基本公共服務(wù)和辦理出入境證件、機(jī)動(dòng)車(chē)登記等七項(xiàng)便利;二是通過(guò)梯度賦權(quán)機(jī)制要求各地積極創(chuàng)造條件，逐步擴(kuò)大向居住證持有人提供公共服務(wù)和便利的范圍、提高服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)，并定期向社會(huì)公布;三是明確持證人申請(qǐng)登記居住地常住戶(hù)口的銜接通道及各類(lèi)城市確定落戶(hù)條件的標(biāo)準(zhǔn)。
這其中提到的梯度賦權(quán)機(jī)制值得關(guān)注。《條例》明確，居住證擁有者所享有的權(quán)利和戶(hù)籍擁有者雖有不同，但其范圍要逐步擴(kuò)大。隨著居住證制度的實(shí)施，我國(guó)學(xué)生所享有的教育公平和就業(yè)公平會(huì)進(jìn)一步提升，但要完全消除戶(hù)籍政策的影響，全面推進(jìn)教育公平，還需持續(xù)攻關(guān)。
為解決適齡少年兒童的求學(xué)問(wèn)題，目前大多數(shù)地區(qū)已經(jīng)從以往要求的具備戶(hù)籍條件，放寬為戶(hù)籍或居住證條件，這給隨遷子女在流入城市入學(xué)創(chuàng)造了便利——只要在所在城市獲得居住證，即可享有同城就讀機(jī)會(huì)。但值得注意的是，不論是要求戶(hù)籍還是居住證，都意味著還存在門(mén)檻限制。而且，在一些地方，辦理居住證的門(mén)檻并不低。
這次公布的《居住證暫行條例》，進(jìn)一步規(guī)范了居住證的辦理程序，明確了居住證擁有者享有的權(quán)利，但并沒(méi)有解決隨遷子女在大城市入學(xué)門(mén)檻較高的問(wèn)題。對(duì)于城區(qū)人口500萬(wàn)以上的特大城市和超大城市，《條例》明確，應(yīng)當(dāng)根據(jù)承載能力和發(fā)展需要，建立完善積分落戶(hù)制度。這些其實(shí)就是目前不少特大和超大城市采用的做法，雖有其現(xiàn)實(shí)合理性，但從教育公平角度來(lái)說(shuō)，還有很大改進(jìn)空間。
相比于此前的戶(hù)籍要求來(lái)說(shuō)，擴(kuò)大到居住證已是很大進(jìn)步，但還需更進(jìn)一步。筆者以為，首先要建立全新的教育公平觀，要把受教育權(quán)等基本權(quán)利與戶(hù)籍制度剝離，應(yīng)該從更高層次的教育公平出發(fā)，對(duì)保障每個(gè)公民平等受教育權(quán)、擴(kuò)大教育公平進(jìn)行新的頂層設(shè)計(jì)。比如，現(xiàn)行高考制度是依托戶(hù)籍制度，把高校錄取指標(biāo)劃分到各省市自治區(qū)，進(jìn)而實(shí)行高考按戶(hù)籍報(bào)名制度。如果未來(lái)能夠取消這種把錄取指標(biāo)劃分到各省份的做法，實(shí)行全國(guó)統(tǒng)一高考，大學(xué)自主招生，學(xué)生用高考成績(jī)?nèi)プ灾魃暾?qǐng)大學(xué)，大學(xué)獨(dú)立進(jìn)行評(píng)價(jià)錄取，那高考按戶(hù)籍報(bào)名的制度也就不攻自破。目前輿論關(guān)注的異地高考問(wèn)題，也將不再是問(wèn)題，因?yàn)槊總�(gè)學(xué)生在全國(guó)任何地方都可自由報(bào)考。
此外，還要改革義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制。前不久我國(guó)宣布統(tǒng)一城鄉(xiāng)義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制，同時(shí)實(shí)施學(xué)費(fèi)隨學(xué)生走的措施。這是促進(jìn)教育公平的好做法，有利于建立解決隨遷子女入學(xué)的長(zhǎng)效機(jī)制，流入地政府部門(mén)在解決流入適齡兒童的求學(xué)時(shí)，不必承擔(dān)過(guò)大的教育投入壓力。但這只是從經(jīng)費(fèi)角度掃除障礙。如果流入地政府不希望接收更多的流動(dòng)兒童入學(xué)，擔(dān)心本地變?yōu)?ldquo;教育洼地”，而采用積分落戶(hù)制度、提高辦理居住證門(mén)檻等方式，把隨遷子女擋在流入地學(xué)校大門(mén)之外，這是不符合推進(jìn)教育公平的目標(biāo)的。(作者熊丙奇，系21世紀(jì)教育研究院副院長(zhǎng))
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